Aanwijzing in de zin van artikel 130, lid 4 Wet RO
Artikelen 177, 177a, 178, 178a, 362, 363, 364 en 364a Wetboek van Strafrecht en artikel 162 Wetboek van Strafvordering
Deze Aanwijzing schrijft voor met welke factoren rekening moet worden gehouden bij het bepalen van de opportuniteit van de opsporing en de vervolging van corruptie in Nederland, waaraan zich aan de omkopende zijde zowel natuurlijke als rechtspersonen schuldig kunnen maken en aan de omgekochte zijde alleen ambtenaren. De aanwijzing ziet op zowel de omkopende partij (burgers en bedrijven) als de omgekochte partij (ambtenaren). De opsporing en vervolging van in het buitenland gepleegde corruptie, waarvoor een wetswijziging in 2001 de Nederlandse rechtsmacht aanzienlijk heeft vergroot, vormt voorwerp van regeling in de Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland.
Corruptie is een fenomeen met vele verschijningsvormen.
Corruptie vormt een ernstige aantasting van de integriteit van de
overheid, met grote morele en politieke gevolgen. Bovendien leidt
corruptie in het zakenleven tot grote economische schade en valse
concurrentie. Voor een overheid die integer en transparant wil
zijn is het zaak om zo krachtig mogelijk tegen corruptie op te
treden. In november 2005 is in de Nota corruptiepreventie van de
Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken langs vijf
lijnen geschetst op welke wijze het toenmalige kabinet de
bestrijding van ambtelijke corruptie vorm wilde geven. Deze nota
is in het huidige beleid nog steeds actueel.
Het openbaar ministerie draagt vanuit een strafrechtelijke
invalshoek bij aan de bestrijding van corruptie. In deze
Aanwijzing worden factoren beschreven die bij de opsporing en
vervolging van ambtelijke corruptie relevant zijn.
In het Wetboek van Strafrecht is in de artikelen 177, 177a en 178 het omkopen van ambtenaren en rechters strafbaar gesteld (actieve omkoping). De artikelen 362, 363 en 364 Sr stellen de ambtenaar of de rechter die zich heeft laten omkopen strafbaar (passieve omkoping).
Het strafrechtelijk instrumentarium heeft een ruim werkingsgebied. Een ieder die een ambtenaar een gift, belofte of dienst aanbiedt met het doel hem te bewegen tot enig ambtelijk handelen of nalaten en elke ambtenaar die een gift, belofte of dienst aanvaardt, terwijl hij weet of moet vermoeden dat van hem een tegenprestatie wordt verwacht, kan onder de werking van de strafwet vallen [1]. De wet geeft namelijk geen onderscheidend criterium voor strafwaardige en niet-strafwaardige giften. De wetgever heeft het stellen van grenzen overgelaten aan het openbaar ministerie, dat zelf door toepassing van het opportuniteitsbeginsel en/of "door het afkondigen van richtlijnen, welke eenvoudiger dan de wet zijn aan te passen aan de maatschappelijke, steeds veranderende, werkelijkheid" [2] sturend kan optreden. In dit verband heeft de minister van justitie ook nog overwogen dat een wettelijk onderscheid inzake strafwaardige en niet-strafwaardige giften het onwenselijke effect zou kunnen hebben dat situaties waarbij sprake is van relatief geringe voordelen voor ambtshandelingen die zeker als onwenselijk moeten worden beschouwd, per definitie buiten het bereik van de strafbepalingen zouden komen te vallen [3].
In artikel 84 Sr is het begrip 'ambtenaar' niet omschreven. Slechts de omvang ervan is aldaar verwijd, door daaronder nog twee categorieën van personen te scharen: leden van algemeen vertegenwoordigende organen en scheidsrechters, terwijl als ambtenaar mede worden beschouwd allen die tot de gewapende macht behoren (waarmee is beoogd de lageren in rang zonder ambtelijke status, onder het begrip 'ambtenaar' te brengen). In de jurisprudentie is de term 'ambtenaar' aldus omschreven dat daaronder 'tevens is begrepen degene die onder toezicht en verantwoording van de overheid is aangesteld in een functie waarvan een openbaar karakter niet kan worden ontzegd [4]. Die verruiming betekent dat corruptie niet altijd tot gevolg heeft dat de integriteit van de overheid als zodanig is aangetast. Dat zal per geval moeten worden vastgesteld.
De onderhavige aanwijzing geeft een aantal aanknopingspunten aan de hand waarvan beoordeeld kan worden of strafrechtelijk optreden al dan niet geïndiceerd is; niet alleen de waarde van de in het geding zijnde gift is daarbij relevant, ook andere omstandigheden kunnen hierbij een rol spelen.
Onderzoeken naar ambtelijke corruptie richten zich zowel op de
omkoper, als op de omgekochte ambtenaar. Afhankelijk van de
beschikbare informatie zal de opsporing ofwel van begin af aan op
beide bij de corruptie betrokken partijen zijn gericht, ofwel -
althans in aanvang - op één van beide partijen. Bij
corruptieonderzoeken behoort in de regel financiële recherche een
vast onderdeel te zijn. Enerzijds ten behoeve van een eventuele
ontnemingsprocedure, anderzijds omdat financieel onderzoek
waardevolle gegevens kan opleveren voor de bewijsvoering in de
corruptiezaak zelf.
Hoewel het opsporen van gevallen van ambtelijke corruptie niet
het exclusieve domein is van de Rijksrecherche, speelt de
Rijksrecherche op dit terrein wel een vooraanstaande rol. Zo zal
op grond van de Aanwijzing taken en inzet Rijksrecherche de
Rijksrecherche vrijwel per definitie worden belast met
onderzoeken naar gevallen van ambtelijke corruptie waarbij
(leidinggevende) politieambtenaren, leden van de rechterlijke
macht en vooraanstaande bestuurlijke ambtsdragers zijn betrokken.
In dergelijke gevallen is inzet van de Rijksrecherche aangewezen,
omdat bij inzet van het regiokorps al snel de vraag kan worden
opgeworpen naar de onpartijdigheid van het onderzoek; juist op
het terrein van de ambtelijke corruptie moet dit soort discussies
worden vermeden. Bovendien is op dit terrein een zekere bundeling
van expertise wenselijk. Bij andere gevallen van ambtelijke
corruptie zal ook door de reguliere politie met voldoende
distantie het onderzoek kunnen worden verricht. (Denk
bijvoorbeeld aan het door een slopersbedrijf omkopen van een
gemeenteambtenaar, teneinde een met de milieuwetgeving strijdige
milieuvergunning te verkrijgen). Uiteindelijk is het de
Coördinatiecommissie Rijksrecherche (de CCR) die beslist over de
daadwerkelijke inzet van de Rijksrecherche.
Hiervoor is reeds gesignaleerd dat de strafwet geen
onderscheidend criterium geeft voor strafwaardige giften en
niet-strafwaardige giften.
Bij het bepalen van de opportuniteit van de vervolging van de
omkoper en de omgekochte spelen verschillende factoren een rol.
Zo kan een op het eerste gezicht relatief geringe gift leiden tot
een ambtshandeling die naar maatschappelijke opvatting wel
degelijk binnen het bereik van de strafbepaling behoort te
vallen. Strafrechtelijke aanpak van ambtelijke corruptie is meer
maatwerk dan confectie. Bij het nemen van de maat wordt in elk
geval gelet op de volgende factoren:
Uiteindelijk zal aan de hand van deze niet limitatieve opsomming van factoren van geval tot geval de opportuniteit van de vervolging worden bepaald.
Ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel
Per 1 april 2010 is voor artikel 177a Sr de
geldboetecategorie verhoogd van de vierde naar de vijfde
categorie [6]. Tegenwoordig zijn dus de
artikelen 177 en 177a Sr beide gesanctioneerd met een
geldboete van de vijfde categorie en is de aanwijzing
ontneming in volle omvang op deze feiten van toepassing. Het
uitgangspunt is dat een ontnemingsvordering wordt ingediend
wanneer het verkregen voordeel is geschat op een bedrag van
minimaal € 500.
Ook aan de omkopende partij kan het wederrechtelijk verkregen
voordeel worden ontnomen. Voor een bedrijf dat door het betalen
van steekpenningen een aanbesteding weet binnen te halen kan de
winst die daardoor behaald wordt als wederrechtelijk verkregen
voordeel beschouwd worden. Artikel 36e Sr strekt
immers tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel
dat veroordeelde met de schending van een wettelijk voorschrift
heeft verkregen en aan de oplegging van de maatregel staat niet
in de weg dat de veroordeelde eenzelfde voordeel had kunnen
verkrijgen zonder zodanige schending (NJ 1993, 12).
Gezien de complexiteit van deze zaken is het aan te bevelen van
de expertise van het BOOM gebruik te maken.
De aangifteplicht van art. 162 Sv
Openbare colleges, ambtenaren en zelfstandige bestuursorganen
kunnen in de uitoefening van hun functie kennis krijgen van
misdrijven met de opsporing waarvan zij niet zijn belast. Voor
een aantal van die misdrijven geldt dat die openbare colleges en
ambtenaren daarvan aangifte moeten doen. Deze (bijzondere)
aangifteplicht is geregeld in art. 162 Sv.
De plicht tot het doen van aangifte geldt onder meer voor de misdrijven als omschreven in de artikelen 362, 363, 364 en 364a Sr (zie art. 162 lid 1 sub a Sv). Strikt genomen bestaat deze verplichting niet voor de omkopingsbepalingen van de artikelen 177, 177a, 178, 178a Sr, nu art. 162 Sv daar niet expliciet naar verwijst. In de praktijk zal het college of de ambtenaar die ontdekt dat iemand zich mogelijk heeft schuldig gemaakt aan omkoping van een ambtenaar, zich echter toch vrij snel geconfronteerd zien met de aangifteplicht van art. 162 Sv, indien er aanwijzingen zijn dat de omkoping succesvol is geweest; de omstandigheid dat het betrokken college of de betrokken ambtenaar mogelijk niet weet welke concrete ambtenaar is omgekocht, lijkt voor art. 162 Sv niet relevant. In een aantal gevallen zal die verplichting ook bestaan op grond van art. 162 lid 1 sub c Sv; daar is bepaald dat aangifte moet worden gedaan indien door het betreffende misdrijf inbreuk op of onrechtmatig gebruik is gemaakt van een regeling waarvan de uitvoering of de zorg voor de naleving aan het ontdekkende college of de ontdekkende ambtenaar is opgedragen.
De landelijk corruptieofficier van justitie
Op het Landelijk Parket te Rotterdam is een officier van justitie
aangewezen als landelijk corruptieofficier. Deze officier heeft
specialistische deskundigheid op het terrein van de opsporing en
vervolging van corruptiezaken. Hij draagt er zorg voor dat deze
specialistische kennis ook voor andere leden van het openbaar
ministerie toegankelijk is. De landelijk corruptieofficier
verleent het lokale openbaar ministerie gevraagd en ongevraagd
bijstand aan de opsporing en vervolging van corruptiezaken. De
landelijk corruptieofficier is ook verantwoordelijk voor
projectvoorbereiding, screening van signalen, en onderzoek naar
criminaliteitsbeeld, zoals dit gebeurt door de Rijksrecherche. In
voorkomende gevallen geeft hij ook zelf leiding aan
opsporingsonderzoeken naar gevallen van corruptie. Voorts heeft
de landelijk corruptieofficier een initiërende rol bij het
ontwikkelen of aanpassen van nieuwe wetgeving en relevant
beleid.
De beleidsregels in deze aanwijzing hebben gelding vanaf de datum van inwerkingtreding.
[1] Waar in deze aanwijzing vanaf nu over
'gift' wordt gesproken wordt steeds bedoeld: gift, belofte
of dienst.
[2] TK, 1998-1999, 26469, nr. 3, blz. 4-5
[3] TK, 1999-2000, 26469, nr. 5, blz. 6
[4] Zie onder meer: HR 13 oktober 2009, LJN
BJ6793
[5] Zie: Modelgedragscode Integriteit Sector
Rijk, Staatscourant 24 maart 2006, nr. 60
[6] Wet van 26 november 2009, Stb 525,
i.w.t. op 1 april 2010, Stb. 2010, 139