ELOM:2024:017 (Laagvliegende helikopter bij crude distiller)

Luchtvaartbesluit | 22-05-2024

Beslissing OM

in de zaak tegen een gezagvoerder van een helikopter, hierna de verdachte.
 

Aanleiding onderzoek

Het onderzoek van de luchtvaartpolitie in deze zaak is gestart naar aanleiding van een voorvalmelding die het Analyse Bureau Luchtvaartvoorvallen (ABL) aan het OM heeft doorgegeven. De betreffende melding is gedaan door [energiebedrijf]. Op [datum in het jaar] 2024 was een van zijn medewerkers op [adres] (op het terrein van [energiebedrijf]) aan het fietsen, toen hij een helikopter zeer laag over het terrein van [energiebedrijf] zag vliegen. In het gebied van een ruwe olie destillatie-inrichting (‘crude distiller’), zou de helikopter naar zijn inschatting op ongeveer 40 tot 50 meter Above Ground Level (AGL) hebben gevlogen. [Energiebedrijf] heeft de vluchtgegevens geraadpleegd en zag dat het een in Duitsland geregistreerde helikopter betrof van een Duitse exploitant. De helikopter zou deze vlucht niet voor [energiebedrijf] hebben uitgevoerd.

Het ABL heeft aan de hand van ADS-B Exchange gezien dat de helikopter vanuit zuidoostelijke richting via de spoorlijn het terrein van [energiebedrijf] naderde en, na enkele zogenoemde ‘orbits’ via een patroon evenwijdig aan de installaties op het terrein, de vlucht via de spoorlijn in westelijke richting heeft hervat. Het ABL heeft erop gewezen dat op de ICAO kaart obstakels zijn weergegeven tot een hoogte van 509 voet AGL. Door de gezagvoerder, de (Duitse) exploitant en LVNL is van dit voorval geen melding gemaakt.

In het patroon van de vlucht zag het ABL het vermoeden dat de gezagvoerder van de helikopter de vlucht opzettelijk heeft uitgevoerd en dat onder andere deed zonder autorisatie of afstemming met [energiebedrijf] en bovendien beneden de, volgens het ABL, minimumhoogte van 1000 voet boven obstakels of gebouwen.

Het ABL overwoog dat de (luchtvaart)veiligheid ernstig was aangetast, omdat het terrein van [energiebedrijf] diverse petrochemische installaties bevat waarbij sprake is van brandbare vloeistoffen die onder hoge temperaturen en druk worden bewerkt waardoor er sprake is van een hoog risico op brand of ontploffingen.

Feiten en omstandigheden

Een belangrijke bevinding tijdens het onderzoek is dat de helikopter, anders dan gemeld, wel degelijk in opdracht van [energiebedrijf] heeft gevlogen. De luchtvaartpolitie heeft de radargegevens van zowel ADS-B Exchange als FANOMOS bestudeerd en zag daarin een vluchtpatroon dat past bij een pijplijninspectievlucht. [1] Bovendien bleek uit historische vluchtdata dat met dezelfde helikopter op [vier data in de voorafgaande vier maanden] en [een datum in de maand erna] vergelijkbare vluchten zijn uitgevoerd boven onder meer het industrie- en havengebied van Rotterdam. De Duitse exploitant betreft een bedrijf dat onder meer controlevluchten uitvoert van olie- en gaspijpleidingen. Navraag bij [energiebedrijf] leerde dat bij het interne onderzoek van [energiebedrijf] was gebleken dat de helikopter in opdracht van [energiebedrijf] heeft gevlogen. Het betrof een opdracht van een joint venture [waarvan energiebedrijf deel uitmaakt]. Het doel van de vlucht was een pijpleidinginspectie.

Ten aanzien van het gemelde laagvliegen zijn ook diverse bevindingen gedaan. Volgens de vluchtgegevens afkomstig van ADS-B Exchange heeft de helikopter boven het terrein van [energiebedrijf] gevlogen op een barometrische hoogte van ongeveer 200 tot 225 voet. Deze hoogte is gebaseerd op luchtdruk van ISA (International Standaard Atmosphere, 1013,25 hPa). Gecorrigeerd naar de heersende luchtdruk van dat moment, 1018 hPa (daggemiddelde volgens het KNMI), levert dat een barometrische hoogte op van ongeveer 360 voet.

Deze hoogte is in overeenstemming met de gegevens in FANOMOS. Er moet echter rekening worden gehouden met een foutmarge. Doorgaans kan worden uitgegaan van een marge van circa 100 voet, maar een grotere afwijking is niet uit te sluiten. De luchtvaartpolitie houdt in het algemeen een foutmarge aan van 250 voet aan. Die marge voorziet in mogelijke afwijkingen van onder andere de ingestelde druk op de hoogtemeter door de gezagvoerder, afronding van de radarhoogte in flightlevels, mogelijke variaties in luchtdruk en afwijking van de apparatuur.

De luchtvaartpolitie heeft opgemerkt dat de vluchtgegevens in ADS-B Exchange laten zien dat de transponder van het luchtvaartuig een GPS-hoogtes heeft meegezonden tussen de 500 en 575 voet.

Met betrekking tot de door het ABL genoemde obstakels kan het volgende worden opgemerkt. Het obstakel van 509 voet is een obstakel op een ander terrein, namelijk [het terrein] van [een ander energiebedrijf].

Het hoogste obstakel op het terrein van [energiebedrijf] is volgens de ICAO kaart een schoorsteen met een hoogte van 712 voet. Uit de vluchtgegevens is gebleken dat de helikopter deze kort, enkele seconden, heeft genaderd op een horizontale afstand van 400 meter. Ondanks meerdere, veelal lagere, obstakels op het terrein is dit het enige obstakel vermeld op de ICAO kaart van LVNL en onder vliegers het veelgebruikte digitale navigatieprogramma Skydemon.

Ten aanzien van de mogelijke gevaarzetting is naast de vlieghoogtes van de helikopter het volgende van belang. In de melding staat dat de helikopter vloog boven het gebied van een ruwe olie destillatie-inrichting (‘crude distiller’). Er staat niet dat de helikopter boven die inrichting zelf vloog.

Voor de vlucht blijkt een vliegplan te zijn ingediend. [2] In het vliegplan was vermeld dat een pijplijninspectievlucht werd uitgevoerd. Op de radardata is ook te zien dat de helikopter is geland op en opgestegen vanaf vliegveld [vliegveld]. De helikopter was zichtbaar op de radar. LVNL liet desgevraagd weten dat bij hen geen voorvallen bekend waren van luchtvaartuigen op [de bewuste datum in het jaar] 2024 in de Rotterdam CTR.

Overwegingen omtrent het bewijs

Uit de melding van het ABL valt af te leiden dat onduidelijkheid bestaat over de minimale vlieghoogte die boven het gebied van [energiebedrijf] in acht moet worden genomen. Waar [energiebedrijf] zich in zijn melding oriënteert ten opzichte van een minimale vlieghoogte van 500 voet, gaat het ABL ervan uit dat de minimale vlieghoogte 1000 voet is. Dit verschil van interpretatie is terug te voeren op de regelgeving die op dit punt niet in duidelijkheid uitblinkt.

       De minimumhoogte moet worden afgeleid uit voorschrift SERA.5005, onderdeel f, van de Verordening 923/2012 (ook wel de SERA-verordening genoemd, waarbij SERA staat voor Standardised European Rules of the Air). Voorschrift SERA.5005 is aangewezen als een voorschrift dat een strafbare overtreding kan opleveren. [3]

Het voorschrift houdt het volgende in:

 ‘Behalve wanneer dit nodig is voor opstijgen of landen of wanneer dit toegestaan is door de bevoegde autoriteit, mag een VFR-vlucht:

1) niet over dichtbevolkte zones van steden, gemeenten of nederzettingen, noch over een openluchtbijeenkomst van personen vliegen op een hoogte van minder dan 300 m (1000 ft) boven de hoogste hindernis in een straal van 600 m rond het luchtvaartuig;

2) niet op andere dan de onder 1) vermelde plaatsen vliegen op een hoogte van minder dan 150 m (500 ft) boven de grond of het water, of 150 m (500 ft) boven de hoogste hindernis in een straal van 150 m (500 ft) rond het luchtvaartuig.’

Volgens dit voorschrift is in dit geval bepalend of het gebied waar de helikopter heeft gevlogen, een ‘dichtbevolkte zone’ betreft. Dat is niet het geval.

Mogelijk is verwarring ontstaan omdat art. 2.1 lid 1 Vrijstellingsregeling Besluit luchtverkeer 2014 voor activiteiten van openbaar belang (zoals een politievlucht of kustwachtvlucht) de minimumhoogtes in voorschrift SERA.5005 onder andere buiten toepassing laat ‘boven gebieden met aaneengesloten bebouwing, industrie- en havengebieden’. Art. 5.4 Wet luchtvaart bepaalt bovendien dat het onder andere verboden is op een zodanige hoogte te vliegen ‘boven gebieden met aaneengesloten bebouwing of kunstwerken, industrie- en havengebieden daaronder begrepen’, dat het niet meer mogelijk is om een veilige noodlanding uit te voeren. Die bepalingen kunnen de indruk wekken dat een industrie- en havengebied gelijk moet worden gesteld met een gebied met aaneengesloten bebouwing c.q. een dichtbevolkte zone. Daarmee zou echter worden voorbijgegaan aan de totstandkomingsgeschiedenis van de bepalingen. Daaruit valt op te maken dat omschrijvingen uit oudere regelgeving zijn overgenomen, terwijl beoogd werd aansluiting te zoeken bij de SERA-verordening. [4] Van een doelbewuste afwijking van de SERA-verordening lijkt geen sprake te zijn geweest.

Deze interpretatie wordt ondersteund door de luchtvaartgids, waarin is vermeld dat Nederland afwijkt van bijlage 2 van het Verdrag van Chicago en aansluit bij voorschrift SERA.5005 onderdeel f, dat een afstand tot opzichte van obstakels heeft geïntroduceerd. [5]

Het voorgaande voert tot de conclusie dat voor een niet-dichtbevolkt industrie- en havengebied, zoals het terrein van [energiebedrijf], thans een minimumhoogte van 500 voet heeft te gelden. Alleen bij dichtbevolkte haven- en industriegebieden geldt een minimumhoogte van 1000 voet.

De bevindingen van de luchtvaartpolitie wijzen er niet op dat de minimumhoogte van 500 voet is overtreden. Van belang in dat verband is dat de nodige voorzichtigheid moet worden betracht bij de interpretatie van hoogtegegevens afkomstig van vluchtdata. Dat geldt in het bijzonder in het geval er geen steunbewijs, zoals beeldmateriaal of een heldere getuigenverklaring, voorhanden is. De inschatting van de laagste hoogte door de melder – 40 tot 50 meter, omgerekend circa 140 tot 165 voet – wordt niet ondersteund door de radargegevens. Die gegevens laten een hoogte van minimaal 360 voet zien, terwijl de gegevens in ADS-B Exchange laten zien dat de transponder van het luchtvaartuig een GPS-hoogtes heeft meegezonden tussen de 500 en 575 voet. Dat is op zichzelf goed met elkaar te rijmen gezien de besproken foutmarge.

Bij deze stand van zaken is het redelijk om aan te nemen dat de gezagvoerder minimaal op een hoogte van 500 voet heeft gevlogen.

Uit de bevindingen van de luchtvaartpolitie blijkt bovendien dat de helikopter het hoogste obstakel, de schoorsteen met een hoogte van 712 voet, op een horizontale afstand van 400 meter heeft genaderd en derhalve ruim buiten de voor dit gebied voorgeschreven radius van 150 meter.

Op de veronderstelde gevaarzetting is voorts het nodige af te dingen. Ten eerste is naar het oordeel van de luchtvaartofficier van justitie niet aannemelijk geworden dat de helikopter op een hoogte van 40 tot 50 meter boven een ruwe olie destillatie-inrichting heeft gevlogen. Ten tweede is duidelijk geworden dat het ging om een pijplijninspectievlucht die in opdracht van [energiebedrijf] zelf werd uitgevoerd. Daar komt bij dat zulke vluchten met deze helikopter vaker in dit gebied zijn uitgevoerd. De exploitant lijkt een professionele partij te zijn die zich onder meer richt op controlevluchten van olie- en gaspijpleidingen. Tot slot heeft de helikopter een vliegplan ingediend. De helikopter was ook te zien op de radar en bij LVNL is geen voorval bekend. Op grond van deze omstandigheden ziet de luchtvaartofficier van justitie te weinig aanknopingspunten voor een verdenking van het veroorzaken van (mogelijk) gevaar in de zin van art. 5.3 Wet luchtvaart. Hetzelfde geldt voor een verdenking van vliegen op zodanige hoogte boven een (niet-dichtbevolkt) industrie- en havengebied, dat geen veilige noodlanding kan worden uitgevoerd, zoals bedoeld in art. 5.4 Wet luchtvaart.

Beslissing

Gelet op al het voorgaande is de luchtvaartofficier van justitie van oordeel dat verder strafrechtelijk onderzoek niet geïndiceerd is. Daarbij is in aanmerking genomen dat de bevindingen tot dusverre de verdenking van strafbare feiten hebben ontkracht.

[1] Bij zo’n vlucht vliegt een helikopter veelal strak langs spoor- en autowegen en nabij havens-en industriegebieden waar pijpleidingen zijn gesitueerd, vaak op relatief lage hoogte. Aan de hand van de radargegevens werd vastgesteld dat deze helikopter op de bewuste dag om 07:54 uur UTC is vertrokken vanaf vliegveld [Duits vliegveld]. Omstreeks 10:05 uur vloog de helikopter boven het haven- en industriegebied van [plaats], waaronder die van [energiebedrijf]. Omstreeks 10:24 uur UTC landde de helikopter op het vliegveld van Rotterdam. Omstreeks 11:18 uur vertrok de helikopter weer vanaf Rotterdam en heeft gevlogen over onder meer [plaats], de haven van [Belgische plaats] om vervolgens omstreeks 14:53 uur te landen op de luchthaven van [Duits vliegveld].

[2] LVNL heeft ten behoeve van het onderzoek een vliegplan aan de luchtvaartpolitie verstrekt, waaruit bleek dat de oorspronkelijke bestemming Breda was en dat werd uitgeweken naar Rotterdam. Dit vliegplan is door LVNL omstreeks 10:23 uur vastgelegd, het tijdstip dat de helikopter zich in het luchtverkeerscircuit bevond vlak voor de landing.

[3] Het voorschrift is in art. 3.1 lid 1 aanhef onder e Regeling uitvoering en handhaving luchtvaartveiligheid aangewezen als een voorschrift als bedoeld in art. 1.6 Wet luchtvaart dat een overtreding kan opleveren. Zie art. 11.9 lid 1 aanhef onder c Wet luchtvaart.

[4] Zie art. 6 Wet luchtverkeer (oud) en art. 45 lid 1 sub a Luchtvaartreglement (oud). De toelichting bij art. 2.1 Vrijstellingsregeling Besluit luchtverkeer 2014 luidt als volgt: ‘Deze vrijstelling stond in artikel 3 van de Vrijstellingsregeling LVR. Enkel de aanhef is gewijzigd om de relatie met SERA te verduidelijken.’ Voor de toelichting op art. 5.4 Wet luchtvaart moet worden teruggegrepen op de toelichting op art. 6 Wet luchtverkeer (oud): ‘De bepaling beoogt de openbare veiligheid in casu de bescherming van personen en zaken op de grond. De tekst is gebaseerd op bijlage 2 van het Verdrag van Chicago.’ Bijlage 2 van het Verdrag van Chicago betreft de ‘rules of the air’, die is geïmplementeerd via de SERA-verordening.

[5] Zie GEN 1.7 onder 4.6 van de luchtvaartgids.