Reactie OM op rapport strafbeschikkingen van de PG Hoge Raad
Op 12 januari verscheen het rapport ‘Beschikt en gewogen’ van de procureur-generaal van de Hoge Raad over de naleving van de wet door het Openbaar Ministerie bij het uitvaardigen van strafbeschikkingen. (Persbericht van de Hoge Raad) Het College van procureurs-generaal is de Hoge Raad zeer erkentelijk voor het onderzoek, dat een aantal relevante aanknopingspunten voor kwaliteitsverbetering heeft opgeleverd. Het Openbaar Ministerie trekt zich dat aan, en neemt de benodigde maatregelen. Kwaliteit is een belangrijk speerpunt van het OM en dit onderzoek kan bijdragen aan een verbetering van die kwaliteit. Ook andere partners, zoals de politie, worden nauw betrokken om verbeteringen door te voeren.
Het College van procureurs-generaal heeft de Hoge Raad in 2011 verzocht om de aanvullende toezichthoudende taak van de procureur-generaal van de Hoge Raad ten aanzien van het OM te actualiseren en te intensiveren. Met dit rapport is daar invulling aan gegeven.
De OM-strafbeschikking
In 2008 is de Wet OM-afdoening in werking getreden en heeft het Openbaar Ministerie de bevoegdheid gekregen om zonder tussenkomst van de rechter een sanctie op te leggen bij een misdrijf waarop maximaal zes jaar gevangenisstraf staat en bij overtredingen. Als de verdachte het niet eens is met zijn strafbeschikking, kan verzet worden aangetekend, waarna de zaak door de strafrechter wordt behandeld en beoordeeld. Deze Wet OM-afdoening is geleidelijk ingevoerd en er worden sinds 2011 steeds meer zaken met een OM-strafbeschikking afgedaan. De OM-strafbeschikking is daarmee een belangrijk onderdeel van de OM-praktijk gaan vormen, maar is ook nog een relatief nieuw middel dat nog in ontwikkeling is.
Het onderzoek van de procureur-generaal heeft zich gericht op de zaken die in 2013 met een OM-strafbeschikking zijn afgedaan, door middel van een steekproef. In totaal gaat het om ongeveer 71.000 OM- strafbeschikkingen, die onder te verdelen zijn in zaken die op klassieke wijze door de arrondissementsparketten zijn afgedaan, zaken die via de ZSM-werkwijze zijn afgedaan en zaken die door de CVOM (Centrale Verwerkingseenheid Openbaar Ministerie) zijn afgedaan. In dat laatste geval gaat het onder andere om hoge snelheidsovertredingen, zwart rijden in het openbaar vervoer en overtreden van de identificatieplicht.
Onderzoek
Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van vijf onderzoeksvragen en heeft geleid tot de volgende conclusies en aanbevelingen.
- Is de uitgevaardigde OM-strafbeschikking op zich wettelijk toelaatbaar?
Bij het onderzoek is geconstateerd dat geen strafbeschikkingen zijn opgelegd bij feiten waarvoor dat niet is toegestaan en dat geen sancties zijn opgelegd die wettelijk niet zijn toegestaan.
- Kon het OM op basis van het dossier tot een schuldvaststelling komen?
Bij het uitvaardigen van een strafbeschikking dient op een behoorlijke wijze te worden vastgesteld dat de verdachte schuldig is aan de strafbare gedraging. De onderzoekers hebben op basis van een dossieronderzoek in een aantal van de onderzochte zaken geconstateerd dat de schuldvaststelling onvoldoende is onderbouwd. Het College onderneemt op dit punt actie om ervoor te zorgen dat de schuldvaststelling ondubbelzinnig uit het dossier naar voren komt. Het College is hierover onder andere in overleg met de korpsleiding van de Nationale Politie om ten spoedigste landelijk uniform model-processen-verbaal in te voeren. In deze processen-verbaal dient een aantal gegevens standaard te worden ingevuld.
In navolging van de bevindingen van de procureur-generaal van de Hoge Raad, heeft het College besloten het direct betalen van een strafbeschikking voorlopig stop te zetten. Tot nu toe bestond de mogelijkheid dat een verdachte een strafbeschikking direct betaalt, wat betekent dat zijn straf onherroepelijk is. Die mogelijkheid wordt echter vanaf nu niet meer aangeboden als een verdachte zich niet heeft kunnen laten bijstaan door een advocaat.
- Zijn de procedurele waarborgen waarmee het uitvaardigen van OM-strafbeschikkingen is omringd, in acht genomen?
Op grond van het dossieronderzoek kan worden aangenomen dat de beslissingen worden uitgevaardigd door de juiste functionarissen. Ook komt als algemeen beeld naar voren dat voldaan wordt aan de wettelijke verplichting om de verdachte te horen voorafgaand aan het opleggen van een strafbeschikking. Die verplichting bestaat als het voornemen bestaat om aan de verdachte bij beschikking een taakstraf, een ontzegging van de rijbevoegdheid een gedragsaanwijzing of een geldboete van meer dan € 2.000 op te leggen. Zoals gezegd vindt het College het wenselijk om in de ZSM-werkwijze het horen van de aangehouden verdachte zoveel mogelijk in aanwezigheid van een raadsman te laten plaatsvinden.
- Voldoet de inhoud van de OM-strafbeschikking aan de daarvoor geldende voorschriften?
De onderzoekers constateren dat over het algemeen de geldende voorschriften goed in acht worden genomen, maar dat op een aantal punten ruimte voor verbetering is. Die constateringen zien met name op de dagtekening van de strafbeschikking, de beschrijving van het strafbare feit en de juridische kwalificatie daarvan. Het College onderzoekt op welke wijze de gewenste verbeteringen kunnen worden gerealiseerd. Mogelijk is hiervoor aanpassing van de bestaande ICT-systemen noodzakelijk.
- Wordt de OM-strafbeschikking in de praktijk uitgevaardigd door daartoe bevoegde functionarissen?
De onderzoekers constateren dat er geen aanwijzingen zijn dat de strafbeschikkingen bij de arrondissementsparketten genomen worden door functionarissen die daar niet toe bevoegd zijn. Wel concludeert het rapport dat de mandaatregeling ten aanzien van de medewerkers van de CVOM niet toereikend is. Inmiddels zijn er maatregelen genomen om dat te herstellen en zijn ook de functionarissen bij de CVOM bevoegd om ten behoeve van het hele OM strafbeschikkingen uit te vaardigen.
Er is kritiek op de strafbeschikkingen die door het CJIB namens het OM worden verzonden. Het gaat hier om boetes die automatisch worden aangemaakt en waarvoor een vast boetebedrag is bepaald, zoals verkeersboetes. In het rapport wordt geconcludeerd dat deze werkwijze in strijd is met de grondgedachte van de wet. Deze werkwijze zal in overleg met het CJIB, de politie en het ministerie van Veiligheid en Justitie worden aangepast, zodat een beoordeling door een medewerker altijd deel uitmaakt van de geautomatiseerde afdoening.
Rechtsbijstand
Een belangrijk aandachtspunt voor het OM is het verlenen van rechtsbijstand aan de aangehouden verdachte. In november vorig jaar zijn in de regio’s Rotterdam, Midden-Nederland en Oost-Nederland pilots gestart voor de werkwijze ZSM waarbij een aangehouden meerderjarige verdachte voorafgaand aan een eerste politieverhoor altijd een advocaat kan spreken. De resultaten van deze pilots worden betrokken bij de verdere ontwikkeling van de rechtsbijstand bij ZSM.
Vervolg
Het onderzoek van de Hoge Raad krijgt een vervolg binnen het OM. Het uitvaardigen van de strafbeschikkingen wordt opgenomen in het reguliere kwaliteitstoezicht.